宪政之争实质是一些人对制度不自信

李步云《凤凰卫视》10/23/2014

李步云

“依法治国的根本是依宪治国，依法执政的根本是依宪执政”，被业界尊为“中国法治三老”之一的李步云，早前接受凤凰网独家对话时，这样阐述依法治国的根本。

依法治国，自1979年作为理念被提出，到十五大通过党内民主程序正式写入党的文件，1999年写入宪法上升为国家意志，再到十八大上升至国家治理体系与治理能力现代化的制度保障，大致走过了这样一个历程。在李步云看来，一个现代法治国家，首先要树立宪法的权威。

然而，1982年宪法颁布至今，宪法的权威，无论在官员还是民众中，始终难以树立。究其根源，李步云认为在于缺乏制度保障，“维护宪法权威要建立宪法监督制度，包括违宪审查。如果这个制度建立起来，将成为我们法治中国建设的里程碑”。

作为参与者之一，李步云还向凤凰网讲述了1982年宪法起草的诸多幕后故事，诸如围绕司法独立出现的分歧，思想基本原则如何写入宪法等。

凤凰网主笔：陈芳

凤凰网：十八大提出全面推进依法治国，并首次将法治上升为治国理政的基本方式。在您看来，依法治国的根本是什么？

李步云：以习近平为核心的新一届领导层，思想观念比过去有很大的进步。2012年12月4日，习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话，得到了党内党外的普遍赞赏及拥护。他讲宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施，并就未来落实宪法提出了四条要求：第一、人民民主，第二、依法治国，第三、保障人权，第四、树立宪法至高无上的权威。习近平的讲话很全面，体现了依宪治国、依宪执政的理念。

依法治国的根本是依宪治国，依法执政的根本是依宪执政。

一个国家的法律体系，最根本的就是宪法。新一届领导提出“法治中国”的概念，如果说“法治中国”是一栋大厦，宪法就是整个大厦的基础，刑法、民法、行政法等就像梁和柱，其它的法律规则就像砖瓦。宪法是一个国家的根本大法，是一切法律的基础，是治国的总章程。一个国家公民的基本权利，国家机构的产生、职权和运作程序等最基本的制度都是通过宪法确立下来。

因此，在现代法治国家中，首先要树立宪法的权威。

凤凰网：依宪治国包含哪些内容？

李步云：依法治国的根本是依宪治国。依宪治国包含哪些内容？现代宪法的三条原则就是民主、法治、人权。

具体到我们国家，1999年，“依法治国”写入宪法；2004年，“保障人权”写入宪法，首次将“人权”由一个政治概念提升为法律概念；之后又讲民主，十八大和十八届三中全会，提到进一步发展人民代表大会制度、健全协商民主制度和完善基层自治制度。

这三者的关系，应该是以法治来促人权、促民主。民主是最难的，法治最容易接受，人权又比较敏感。因此，在实际操作中，先搞好法治，再搞好人权，进而推动整个制度的改革。

依法治国从提出到成为治国方略

凤凰网：您1979年曾发表一篇文章《要实行社会主义法治》，就提出了依法治国的理念。依法治国最终上升为治国战略的过程是怎样的？

李步云：1979年我在《要实行社会主义法治》一文中，从历史背景、理论依据、观念变革、制度更新四方面，全面论证了我国应该提倡依法治国的方针。这篇文章发表后，有了争论，一派意见说法治好，人治也好，两个都要，不要否定人治；还有一派说法治和人治都不好，都不要提，只提社会主义制度就可以了。

后来有了一个转折，1995年1月，江泽民的领导班子第二次学习法制知识，提出以“依法治国”作为主题。我是这次课题组成员之一，当时我建议把“建设社会主义法制国家”改为“建设社会主义法治国家”，将“制”改成“治”。因为“法制”仅仅是法律制度的简称，而“法治”与“人治“对立，是指法律在社会中被赋予崇高的地位，包括法律的制定者和执行者在内，所有人都必须遵守。

这次讲课后，党的文件和政府文件开始提依法治国。党的十五大上，通过党内民主程序正式将“依法治国”写入党的文件，成为党内共识。1999年8月，李鹏负责第三次宪法修改，这一次修宪的最大亮点就是将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入了宪法，从而将党的主张上升为国家意志。

82宪法确立幕后

凤凰网：您曾参与并见证了1982宪法的起草过程，请您讲讲82宪法起草幕后，哪些内容是存在分歧的？最终又是如何确立的？

李步云：当时中央书记处办公室需要一个法律方面的人才，社科院法学所领导就推荐了我。我于1980年7月至1981年7月在那里工作了一年。

1980年9月，五届全国人大三次会议通过了关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议。我去书记处做的第一件事，是负责起草时任全国人大常委会委员长的叶剑英在宪法修改委员会第一次会议上的讲话，代表中央对这次宪法修改定一个基调。这篇讲话稿由当我和一个理论组的同志负责起草，他负责经济部分，我负责法律部分。

宪法修改通常以前一部为基础，但1978年宪法没有完全消除文化大革命的影响，还保留着继续革命等错误思想，并取消了法律平等、司法独立等内容。1975年宪法是四人帮起草的一部坏宪法。这样就以1954年宪法为基础。

我在起草讲话稿时，提到这次宪法修改应该贯彻两条原则：民主立宪和司法独立，均被采纳，写进了叶剑英委员长的讲话稿中（“法制的民主原则、平等原则、司法独立原则应当得到更加充分的实现”）。

当时法律面前人人平等这一原则已经取得广泛共识，民主原则广泛征求意见也没有问题，但在司法独立这一点产生了分歧。关于司法独立，1954年宪法这样表达，即“人民法院独立行使审判权，只服从法律”，我认为这是体现“司法独立”最好的表达。

这次宪法修订，党内学术界对司法独立有不同意见，特别是党内个别领导同志对司法独立有所看法，所以现在宪法第126条是这样表述的：“人民法院独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。

凤凰网：没有说党。

李步云：是的，没有说党，没有说人大。只说不受行政机关干涉，那么党和人大就可以干涉吗？“干涉”是一个贬义词，是不科学的。党是要领导，人大要监督，领导和监督不是干涉。

凤凰网：当时关于司法独立出现分歧，反对这一说法的人担心什么？

李步云：担心会威胁到党的领导、人大的监督。

当时我和另外四个人建议，一是恢复1954年宪法的提法，即人民法院独立审判，只向法律负责，干脆利索；二是把“不受行政机关”改为“不受任何机关”。这个意见报上去了，但由于一些人的反对，没有被采纳。1999年和2004年修改宪法时我都提过，但一直没改。

人大是最高权力机关，具体的职责宪法是有规定的。但办具体案件时，党不要过问和干预。法院之上还有一个机构、一个个人最后拍板该不该判、判什么罪，这就与宪法相违背了。

1979年，我在《光明日报》发表一篇题为《党组织要在宪法法律范围内活动》的文章，影响很大，这一点后来写进了党章，在宪法序言中也得到了体现：“所有国家机关、政党、社会组织和公民个人都要按照宪法办事”。各政党都要按照宪法办事，也包括共产党，党要在宪法法律范围内活动。

凤凰网：1982年宪法起草修订过程中，邓小平、叶剑英这些经历过文革的高层领导，对宪法、法治的认识是怎样的？

李步云：1978—1982年，这一阶段党内思想是非常开放的，对学者非常尊重，我们起草的文件，领导直接就采纳。

1983年以后，开始出现一些自由化倾向，提出了人权、自由、民主等口号，有些过头，中央开始清理精神污染，反自由化。

无论邓还是叶，文革当中都是受害者，对法治被践踏深有体会。邓小平当时的一系列讲话都是非常开明的，比如他讲：党政组织要管好党，不要过度干预司法机关；还有国内法治化建设、法律平等、建立律师制度等等。当时领导层中的主流思想很开明，推动了思想解放，推动了各方面的改革。我深深感觉到当时是思想、意识形态的黄金时代。

凤凰网：1982年宪法，首次将“公民权利”提到了“国家机构”之上，这背后是怎样的过程？

李步云：因为国家机关由人民选举产生，是为人民服务的。现在意义上的人民其实就是中华人民共和国公民的概念。因此先强调公民的权利，然后再是国家机关如何选举产生。这样的一个逻辑体现了人权精神。

四项基本原则如何写入宪法

凤凰网： 1982年宪法，也就是现在的宪法，总纲里有四项基本原则，即坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，坚持中国共产党领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想。当时这四项基本原则写进宪法的过程是怎样的？

李步云：这是邓小平一开始就提出的，要把四项基本原则写入宪法。具体怎么写入宪法？当时有两种意见：一个是写入具体条文，一个是写入序言。最终确立把四项基本原则写入序言，从叙述中国近代历史发展的事实来表明坚持四项基本原则。

宪法里写进四项基本原则，我认为在当时和当前历史条件下，有一定的必要性。我们的改革任务非常复杂，涉及面非常广，这种情况下需要保持社会稳定，就必须坚持党的领导，坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，坚持马克思主义指导思想。

凤凰网：今天如何看待四项基本原则，比如人民民主专政，面临着一些争议。

李步云：人民民主专政这个提法有一个历史过程。从最早“无产阶级专政领导下继续革命”的提法，到十八大报告通篇已经没有出现“人民民主专政”这个词。

我们的国体是人民民主专政，政体是人民代表大会制度。对这样的描述我有不同意见，我认为我们的国体是人民，政体是共和。毛泽东说过，国体是什么样的阶级阶层和政治集团掌握这个国家的权力，我们国家的一切权力属于人民，因此国体应该是人民。

中华人民共和国的“共和”是政体，“共和”政体应该有一个新的解释。“共”包含四层含义：国家的一切权力归人民共有，国家的一切大事由人民共决，国家的主要资源由人民共占，国家的一切发展成果由人民共享。“和”应该是官吏和民众和睦相处，民众与民众和谐相待，穷人与富人和衷共济，本国与他国和平共处。我们是社会主义国家，因此“共”是社会主义、共产主义的本质特性，“和”是中华民族的文化瑰宝。现在，人民代表大会制度是共和政体的表现形式，除此以外，还有政治协商制度、基层自治制度、企事业民主管理制度。

宪政之争实质是一些人对制度不自信

凤凰网：如何看待三中全会前以致现在仍有分歧的“宪政之争”？

李步云：所谓宪政，包含四个要素：人民民主、依法治国、保障人权、宪法要有极大的权威。

关于意识形态的问题，坚持“学术有禁区，宣传有纪律”是党的一贯主张。但诸如宪政、普世价值等抽象的理论问题是可以探讨的，应该允许不同意见的争论，采纳不采纳是执政党和中国政府的问题。但打着宪政的旗号否认党的领导，否定我们制度的优越性，主张全面照搬西方，这是我坚决反对的。我们有一些重大原则是不能突破的，比如不能搞多党制、不能军队国家化、不能照搬三权分立。我们有中国特色的一套东西，我们可以建立一套超越西方的理论制度，应该要有这个制度的自信，而不是照搬西方。

但宪政这个概念是不应该被否定的，一些人提宪政是资产阶级的口号，理论上站不住脚，政治上也是危险错误的，既抹黑了毛泽东、刘少奇，又否定了民主革命的整个历史，新民主主义是大讲宪政的。

宪政之争，根本上来讲，是有一些同志对我们的制度、理论不自信。

凤凰网：82年宪法已有30年，但无论对普通民众还是官员来说，其权威并未树立，您觉得宪法无权威的根本原因在哪里？

李步云：宪法的权威树立不起来，根本原因是缺少制度保障。维护宪法权威要建立宪法监督制度，包括违宪审查制度。如果这个制度建立起来，将成为我们法治中国建设的里程碑。

我在《建立违宪审查制度刻不容缓》的文章中，提到建立违宪审查制度的重要性，并提出了具体方案。在全国人大建立一个新的宪法监督委员会，执行包括违宪审查、宪法解释、重要权力机关权限的划分、违反宪法文件的撤销等任务。

凤凰网：关于宪法的监督，之前是否有这样的提法？一直做不到的原因是什么？

李步云：此前有人提出过要建立违宪审查制度，可能就是担心党的文件、决议、一些领导讲话，如果违宪怎么办。另外担心军队。1982年宪法制定时，当时有三票弃权，这在过去历史上是没有的，就是与违宪审查制度有关。

十八大报告提出：“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”

习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中也指出，一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。

现在的中央领导如果能够把违宪审查制度建立起来，功德无量，是未来中国法治建设的里程碑。如果宪法都没有权威，法律怎么能够有权威？如果中央领导带头严格遵守宪法，下面的干部谁能不按法律办事？